安徽省经济研究院  周云峰

一、十三五规划的地位、责任主体、规划属性

1、规划地位

每五年编制一次，是一个统领市县发展全局的总体规划，在各项规划中居在龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，各专项规划要增强针对性和有效性，为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。

2、责任主体

各级党委、政府高度重视。

3、规划属性

变化中：计划——市场经济

强制约束性、计划性减少，思路性、指导性、预测性的增多。

二、涡阳十三五规划编制的依据

1、《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》2014年11月1日

——推动市县规划改革创新，着力发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用，地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职责。规划要充分体现市场经济体制改革的大方向,充分体现政府职能转变的要求,创新规划理念、内容和方法,把规划重点放在地方政府职责领域上,更好地发挥对市场主体的引导功能。

——要求“十三五”市县规划，在完善按时序部署经济社会发展重大任务的同时，要进一步落实主体功能区战略，综合调控各种空间需求，按照与资源环境承载能力相适应的原则，引导和约束各类开发行为，增强市县政府空间管控能力，推动市县政府治理能力现代化。

——针对县市规划数量过多、内容交叉重复、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾，要推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。

——要积极创新发展理念。推动市县规划改革创新，实质是推动发展理念、发展思路的创新。当前和今后一段时期,世情、国情都在发生深刻变化,推动市县发展也要与时俱进。面对产能过剩和生态环境的硬约束,再继续简单地追求增长速度,追求空间规模扩张,已经没有出路。必须转变传统的经济发展方式,转变粗放的空间开发模式,实施创新驱动战略,才能适应国内外发展条件新变化和国内外市场竞争新格局所带来的挑战。

——要合理确定规划目标。要体现政府职能转变的要求。进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标,特别是要突出就业增加、收入提高与经济增长同步等民生改善方面的目标和指标。要贯彻落实国家战略部署和省级规划任务要求,将政府必须完成的一些任务作为约束性指标,将由市场起决定性作用的任务作为预期性指标，同时,要合理确定经济增长速度和规模,避免层层加码,盲目攀比。

 ——要完善空间调控政策。按照坚定不移实施主体功能区制度、落实生态空间用途管制、严格实行耕地用途管制的要求,针对三类空间的功能定位和发展方向，细化财政、投资、产业、土地、农业、环境等政策，加强对市县域空间的管控能力。

2、国家十三五规划建议

——对“十三五”全国发展环境的评估。认为，和平与发展的时代主题没有变，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏；国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定不确定因素增多。 

 我国经济长期向好基本面没有改变。但是，发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，主要是发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，城乡区域发展不平衡，资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，基本公共服务供给不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨。 

 ——“十三五”时期我国发展的指导思想。核心内容是，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会。 

 ——要求完善发展理念。实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。 

 ——创新的首要任务是，培育发展新动力。着力激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换。 

其次是，拓展产业发展空间。支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展，支持传统产业优化升级。推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间。发展天使、创业、产业投资，深化创业板、新三板改革。

再次是，拓展网络经济空间。实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。 

——协调发展理念，在县市中，体现得较多的是要坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。 

重点是，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。 发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇，促进农产品精深加工和农村服务业发展，增强农村发展内生动力。 推进以人为核心的新型城镇化。提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进城乡公共资源均衡配置，建设美丽宜居乡村等。 

 ——坚持绿色发展理念，就是要坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。 

 ——坚持开放发展，就是要开创对外开放新局面，丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。 

 ——共享发展的落脚点是要，着力增进人民福祉 。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。 

最后，国家十三五规划建议要求加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证 。发展是党执政兴国的第一要务。各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导发展能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展。 

3、安徽省十三五规划建议

——关于指导思想：认真落实“四个全面”战略布局，坚持发展是第一要务，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，以提高发展质量和效益为中心，以加快调结构转方式促升级为主抓手，以增进人民福祉、促进人的全面发展为出发点和落脚点，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，加快建设创新型经济强省、文化强省、生态强省，确保如期全面建成小康社会，奋力开创美好安徽建设新局面。

——关于奋斗目标：要紧紧围绕全面建成小康社会,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，努力实现以下具体的目标要求。一是产业结构优化。二是质量效益提升。三是经济总量扩大。四是人均指标前移。五是文明程度提高。六是生态环境改善。七是制度体系健全。

——关于主要任务：一是强化创新发展，开创转型升级新局面。二是强化协调发展，形成统筹推进新格局。三是强化绿色发展，塑造生态文明新优势。四是强化开放发展，打造内陆开放新高地。五是强化共享发展，实现人民福祉新提升。、

4、亳州市的十三五规划建议

5、县委十届七次全体会议工作报告（2015年9月8日）

“六个坚持、六个全力”。

（一）坚持发展第一要务，全力推进经济建设。

（二）坚持依法治县，全力推进政治建设。

（三）坚持培育社会主义核心价值观，全力推进文化建设。

（四）坚持完善县域治理能力，全力推进社会建设。

（五）坚持转变发展方式，全力推进生态文明建设。

（六）坚持从严治党，全力推进党的建设。

6、省、市、县关于调转促的文件

7、深入调研及征求有关方面意见

三、编制涡阳县十三五规划的框架安排

共分9章：

1、第一章，为形势分析（受篇幅影响，没有展开，在此倒要提醒一下）和发展思路

发展阶段出现了根本性的变化

必须也只能进行“调结构、转方式、促升级”了。

粗放式的发展方式已经无法再继续下去了。

我们已经非常惯性，几乎90%以上的大众还在认为：

人民币不值钱了，还会继续贬值；

房价会继续大幅上涨；

银行存贷款利率高企不下；

…………………………..等等。

有一天，也许是5年，也许是10年，你会发现：

通货膨胀没有了，更多的是通货紧缩。

人民币怎么更加坚挺？成了世界第二货币。

突然银行存款放不出去了，贷款利率变得很低，只有2个点或3个点；

你向银行存款时，怎么只有1到2个点的利息呀？

房价怎么涨得这么慢呢？

门面房是怎么回事呢，没有人要了。

终于有一天，你会感叹原来还真是“三十年河东、三十年河西”的呀！！

以上的变化就是由城镇化、工业化、生活水平提升、互联网+，等带来的。

2、第二至第八章为七大任务，依次是

第二章  推动调转促，构建产业新体系7

第三章  推进新型城镇化，促进城乡协调发展17

第四章  加大基础设施建设力度，增强支撑能力22

第五章  增加公共服务供给，共享发展成果27

第六章  强化生态环境保护，促进绿色发展35

第七章  坚持就业优先战略，促进创业创新41

第八章  深化改革开放，增强发展活力44

3、最后一章，为保障措施——

第九章  加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证49

四、涡阳县十三五规划的主要内容及“创新”点

1、规划“高度”、“宽度”和“深度”之间协调平衡。

——高度——思路性、指导性、预测性

主要体现在指导思想、奋斗目标和各个章节的“帽子”引言中。

——宽度——行业部门的、区域各乡镇、开发园区的；一、二、三次各产业领域的；基础设施与公共服务设施建设；改革、开放、合作等。

——深度——可操作性。专栏+重大项目

2、规划思路创新

突出体现在指导思想上：

坚持“四个全面”战略布局，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，在“六个坚持、六个全力”的总体部署下，以“两区四化”为发展重点，以加快调结构转方式促升级为总引擎和总抓手，坚定不移地实施“工业立县”战略，积极融入长三角，全面追赶、领跑皖北、同步达小康，走出一条结构优化、创新驱动、生态文明、人文提升、社会和谐的跃升发展之路。

——将五个理念与涡阳的实际相结合，明确要求按照“六个坚持、六个全力”的总体部署规划“十三五”发展。

——规划在协调各方面的基础上，提出要以“两区四化”为发展重点。这个“两区”，一是指南部新区，二是指开发园区。“四化”即工业化、信息化、城镇化、农业现代化。

——规划的基本手段，即是“以加快调结构转方式促升级为总引擎和总抓手，坚定不移地实施“工业立县”战略，积极融入长三角”。

——规划的阶段性总目标，是“全面追赶、领跑皖北、同步达小康（见相关指标比较）；长远目标是“走出一条结构优化、创新驱动、生态文明、人文提升、社会和谐的跃升发展之路”。

3、发展战略创新

中央14项战略，涡阳结合自身发展阶段性的变化特征，提出了五项主战略。一是全面追赶战略。二是工业立县战略。三是城乡统筹战略。四是人文提升战略。五是创新驱动战略。

其中，在第一战略“全面追赶战略”中，指出要找准我县对标追赶的参照系，科学制定规划目标，逐年分解目标任务，强化发展路径支撑，确保到2020年，我县经济社会各领域发展水平达到全省平均水平，经济总量领跑皖北县域经济。

另外，这次还提出了“人文提升战略”。 指出要围绕打造“老子涡阳·生态福地”的城市品牌，弘扬道家经典文化，传承本土文化基因。以“九城同创”为引领，凝聚社会力量，增强城市发展活力。加快建设区域文化名城。

4、规划目标创新

规划目标，更加重视公共服务领域、生态环境保护和人民生活水平。形成1+6目标体系，其中第1至第6个具体目标对应着“五个发展理念”。另外，更具体的目标用附表的形式列出。具体目标又分为预期性和约束性两类。

5、涡阳产业体系的重新梳理。

主导产业：农产品加工、煤炭煤化工、机械制造、新型建材、轻工纺织五个主导产业。

战略性新兴产业：绿色食品、现代中药、电子信息、新能源产业、新材料。

另外，我们对第三产业也进行了梳理。第三产业的发展思路是：推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细化和高品质转变、制造业由生产型向生产服务型转变。

其中，生产性服务业包含金融服务业、现代物流业、中介服务业、科技服务业。

生活性服务业包含商贸服务业、旅游业、社区服务业、农村服务业。

新兴服务业包含电子商务、智能生活服务、健康养老服务等。

6、明确提出新型城镇化的重点是以人为核心的城镇化，并带动城乡协调发展

总体思路，是坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，建设宜居宜业的现代化中等城市，打造新型城镇化示范区。

规划中，首先提出了县城、以及各乡镇的发展定位，为其未来五年的发展指明了方向。

县城要坚定不移向南发展，建设中等规模的中心城区。

高炉镇要以建成新兴小城市为目标,走“突出主导、适度多元”的产业道路。

义门镇要以中药和苔干为特色，建设特色新市镇。

西阳镇要发挥高速公路、省道、涡河的综合交通优势,加快承接产业转移，以工兴镇、以工强镇，建成皖北地区的新兴工贸强镇。

龙山镇要发挥交通、工业基础条件，推进工业功能区和煤矿建设，发展壮大为新兴的工矿大镇。

楚店镇要发挥农产品、服装加工业基础，完善楚店工业园区建设，建设成为新兴的工贸大镇。其它小集镇要按照特色发展的要求，着力强化“三农”服务功能。

推动以人为核心的城镇化的实质，是推进农业转移人口的市民化。相关的改革，国家、省、市都有了一系列的政策规定。

7、基础设施建设，重在体系完善

规划要求突出加强交通网络体系、现代能源体系、水安全保障体系、信息网络体系建设。特别指出要以信息化先进城市为标杆，落实“网络强国”战略，加快信息资源整合、共享，深化信息应用，将信息化打造为涡阳发展的制高点和重要支撑平台。一方面要落实“宽带安徽”战略，另一方面要实施“互联网+”行动计划，推动“智慧涡阳”建设。

8、增加公共服务供给，是新的历史时期政府的主要职责所在

公共服务，涉及面广，科教文卫、社会保障等都被包括在内。在规划的第五章中用了五节内容予以规划。其基本思路是，按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全县人民共同迈入全面小康社会。

在这一章中，我们将施脱贫攻坚工程单独设为一节内容予以规划，确保实现贫困人口全面发展，扶贫对象同步实现小康。到2020年，实现全县11.88万贫困人口全部脱贫，全县78个贫困村全部脱贫。

9、五大发展理念中第3个绿色发展理念进行了单独成章体现

这就是第六章的内容。

涡阳县有众多的比较优势，其中生态优势应该说在皖北地区仍有一定的地位。

记得在90年代中后期，涡阳县就是全省第一批生态县。

最近几年，全国上下都在有序推进主体功能区规划，就我省县市层面来看，这次涡阳县又走在全省的前面。

胡书记一到涡阳来，就率先启动了涡阳县的主体功能区规划。该规划在国土空间分析评价基础上,以行政边界和自然边界相结合,将涡阳县全域划分为城镇、农业、生态三类空间,通过三类空间的合理布局,形成统领全县发展全局的规划蓝图、布局总图，并细化化财政、投资、产业、土地、农业、环境等政策,有利于增强对全县空间的管控能力，也为我们这次编制“十三五”规划奠定了坚实的基础。

10、第七章的“就业创业”问题单独成章在其它县市是没有的

正是基于对涡阳县未来一个时期“全面追赶”动力源的判断，“十三五”规划编制组接受县委县政府的建议，将“就业创业”问题单独成章，希望引起全县上下的高度重视，多为就业创业开辟绿色通道，完善相关扶持政策，促进涡阳籍“南飞雁”返乡创业，推动大众创业、万众创新，努力将“大众创业、万众创新”打造成全县加快发展的新动力。

11、新的红利在哪？唯有“改革开放”！这是第八章的内容

到底如何改？怎么改？在当前的大的环境背景下，我们结合了涡阳的实际，提出了一系列的改革方向和重点领域，希望能够以改革释放新红利，以开放拓展新空间，以创新增强驱动力，打造经济社会发展的新引擎。

在这里，结合当前的热点——供给侧改革问题，做一个小的思考，权当个人意见，上不了台面，仅供大家内部参考。

供给侧改革！听着非常高大上，其实很简单。

经济活动，就是三个环节：供给（生产产品）——需求（消费商品）——中间环节（物流配送、其它管理）

建国后直至到目前，不同阶段，管控的重点是不一样的。

改革开放前，由于物质匮乏，当然要发展生产了，那么政府的职责就是要想尽多种办法扩大生产规模，满足消费需求；改革开放后的相当长的一段时间内，也还是生产满足不了消费需求，当然也还是想尽多种办法扩大生产规模，各项政策，包括后来大办开发区、招商引资等都是在想办法扩大生产，满足消费需求。可以说建国后的相当长的时间内，包括改革开放后，我国的基本的经济政策取向就是解决“落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾”。这个基本矛盾，我们在改革开放后一直说到现在。

到了2008年国际金融危机后，我国启动了4万亿的投资资金。投下去后，发现产能太大，需求跟不上，大量产能闲置，于是乎，到了2010年的时候，在编制十二五规划时，提出了“五个基本要求”，其中的第一个基本要求就是：“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。

构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，也就是说，我们要想办法扩大消费需求、投资需求、出口需求等，这就是管理方式的变化，由生产供给侧的管理转向需求消费侧的管理。后来也采取了包括完善社会保障制度等在内的一系列政策来扩大消费需求。

可是，努力了“十二五”的五年，到了而今眼目下，似乎扩大需求效果不显著，反倒是产能过剩越来越严重，中央政府不得不从需求侧的管理转向生产供给侧的管理，于是提出今年的重点任务是“三去（去杠杆、去库存、去产能）一降（降成本）一补（瓶颈）”

这个办法，似乎以前用过，只是名称不一样而已，现在有了一个高大上的名称叫“供给侧改革”，以前只是叫“减库存”而已。能不能取得成功，短期会有一定的效果，长期看，如果不解决根本本质问题，大面积的“卖不掉”仍会出现。

到底问题出在什么地方？本质是对基本矛盾的认识问题。长期以来我国经济生活的基本矛盾是“落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾”，现在这对矛盾，其实已经改变了，应该是“人民群众日益增长的物质文化生活需要同社会财富再分配之间的矛盾”，其主要体现在社会过剩的产能与广大人民群众相对低下的购买力之间的矛盾。相对高水平的社会生产力，生产出更多的产品，但在社会财富的再分配中，劳动者未获得相应提高或没有达到这些更多生产出的产品分配权，致使广大人民群众的购买力相对低下，则有更多的产品由于无人消费而变为过剩，过剩之后企业倒闭，更多的劳动者失业，更多的劳动者失去消费能力，然后更多的产品过剩，接着更多的企业倒闭，以此恶性循环。

12、最后一章是“保障措施”，其中人才永远最重要，党的坚强领导是规划顺利实施的前提条件。