【文字解读】《安徽省自然资源厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》的解读

  为贯彻《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》精神，落实《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（自然资办发〔2025〕13号，以下称“13号文”）要求，以“实用管用好用”为目的，推动地方逐步实现乡村地区规划管理全覆盖，近日，省自然资源厅制定了《安徽省自然资源厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（以下简称《通知》），现解读如下。

  一、起草背景和意义

  （一）起草背景。2024年中央一号文件《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》首次在中央层面提出“通则式”管理规定；2025年中央一号文件《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》进一步强调对不需要编制村庄规划的，可在县乡国土空间规划中管控引导或出台“通则式”管理规定（以下简称管理规定）。两个中央文件均明确管理规定是乡村地区国土空间规划管理的重要方式。2025年4月10日，自然资源部办公厅印发13号文，明确省级自然资源主管部门可结合实际细化相关要求。为贯彻落实国家文件及厅主要负责同志批示要求，规范我省管理规定编制工作，组织起草了《通知》。

  （二）意义。我省村庄类型多样、南北差异显著，发展阶段不一，不是所有的村庄都需要单独编制村庄规划，搬迁撤并村无需单独编制村庄规划，部分村庄因未来一段时间的建设需求单一、规模不大，单独编制村庄规划成本较高，但没有规划，必要的公共设施建设、村民建房又缺乏规划依据。管理规定经政府审批并纳入国土空间规划“一张图”后，作为用地审批和规划许可的依据，既给基层减负松绑、提高实效，也能很好解决乡村地区部分建设规划依据不足问题。《通知》是对国家相关文件的细化，更具针对性地指导各地做好安徽乡村地区的规划管理工作，更好引领宜居宜业和美乡村建设、推进乡村全面振兴。

  二、起草依据和过程

  《通知》主要依据2025年中央一号文、13号文及乡镇规划、村庄规划编制规程，并参考浙江、江西、广西等省管理规定编制要求等起草，2025年5月初形成初稿，5月21日征求各市自然资源和规划局、厅相关处室意见，共收到反馈意见60条，采纳或部分采纳46条，未采纳原因主要是不符合13号文件规定，或者不属于本文件的任务。6月24日，厅分管领导主持召开专题会议研究讨论《通知》，6月27日通过厅党组会审议后修改完善，完成合法性审查、为基层减负一致性评估、宏观政策一致性评估。7月23日印发实施。

  三、通知内容

  包含适用范围、编制方式、主要内容、成果要求、实施监督、附件六个部分。

  （一）适用范围。明确城镇开发边界外暂时没有条件编制村庄规划的、经评估无需编制村庄规划的村庄适用“通则式”管理规定。

  （二）编制方式。一是单独编制，单独审批。以县为单元，由县级自然资源主管部门组织编制，报县级人民政府审批；也可以乡镇（街道）为单元，由乡镇人民政府（街道办事处）组织编制，经县级自然资源主管部门审查同意后，报县级人民政府审批。二是可结合正在编制的乡镇国土空间总体规划，将管理规定作为专篇纳入规划成果同步报批。

  （三）主要内容。一是明确规定需落实上位和本级规划等底线管控要求，体现规划传导。同时将土地管理法等法律法规、农村乱占耕地建房“八不准”等政策规定明确的限制和禁止行为纳入负面清单管控。二是明确规划管理要求，深化细化村庄建设边界管控与引导、用地布局指引、风貌管控指引、留白使用要求以及强化县域统筹、衔接全域综合整治工作等其他管控要求。

  （四）成果要求。明确编制成果应包含“一则一图一表一数”，“一则”指通则条文；“一图”指重点地块图则；“一表”指规划管理核心指标表；“一数”指规划矢量数据。

  （五）实施监督。一是强化村庄建设用地总规模、村庄建设边界规模、留白用地、预留机动指标等指标使用管理规范管理。二是加强编审监管。三是明确评估调整情形和程序。

  （六）附件。分别为：乡村地区建设负面清单、重点地块图则样式、规划管理核心指标表及成果矢量数据要求。

  四、特色与亮点

  （一）分类施策，因地制宜。目前安徽省县级国土空间总体已完成编制，乡镇国土空间总体规划和部分村庄规划正在推进编制中。一是《通知》根据安徽实际，明确城镇开发边界外暂时没有条件编制村庄规划的、经评估无需编制村庄规划的村庄通过编制管理规定，填补乡村规划管理空白。二是对于县、乡镇国土空间总体规划和已编制的村庄规划能满足乡村规划管理需要的，可不编制管理规定，减少重复编制造成的资源浪费。三是防止“以管理规定代替一切”，对精品示范村等建设活动较多应当编制村庄规划的，应因地制宜推进村庄规划的编制，并将其做为精品示范村申报和验收的前提条件之一。通过“县、乡镇国土空间总体规划+村庄规划/‘通则式’规划技术管理规定”，构建层次分明、衔接有序的规划管理体系，实现乡村规划管理全覆盖，为乡村各类建设活动提供规划管理依据。

  （二）刚弹结合，适应发展变化。一是落实底线管控要求。传导落实上位和本级规划等底线管控要求，实施负面清单管理，体现管理规定的刚性要求。二是明确规划留白要求。在不突破县域规模的前提下，可结合实际统筹预留一定用地规模不划定村庄建设边界，作为“留白”机动指标，按照清单提供给有特殊选址要求的农村公益性公墓等乡村公共服务设施，垃圾转运处理设施、厕所粪污集中处理相关设施等基础设施及确需零星分散的村民居住等建设申请使用，增强规划弹性，提高规划适应性。三是实施动态管理。为更好适应地方发展实际变化，明确管理规定批准实施后，因国家政策调整、乡村振兴项目建设需要，可对管理规定通则、重点地块图则适时动态增补。

  （三）细化指导，减轻基层负担。一是鼓励制订条文模版。考虑到以条文内容为主的通则，市县域范围内差别不大，且乡镇专业力量不足，因此鼓励市、县自然资源主管部门统一制订条文模版，加强管理规定的规范性指导，节约成本、减轻基层负担。县乡可以增补细化管理要求和图则，体现差异性。二是细化编制要求。在国家要求基础上，梳理有关法规政策文件形成负面清单供地方参考。细化村庄建设边界管控要求，要求引导乡村建设向村庄建设边界内聚集，提出村庄建设边界外可选址布局的项目类型及其实施许可的前置条件，防止村庄建设用地布局散乱。细化提出乡村风貌提升、县乡统筹、全域土地综合整治、历史文化保护传承等要求；制订图则样图和数据规范，更便于地方操作。三是强化建设用地规模管理。明确市、县自然资源主管部门应建立村庄建设用地总规模等指标使用管理台账，确保县域村庄建设边界规模不超过2020年度国土变更调查村庄建设用地（203）规模。同步加强村庄建设用地（203）内用地指标释放的规范化管理。用地指标释放时应保持村庄建设用地边界相对规整，避免“抠图式”释放指标方式。

  解读机关：安徽省自然资源厅

  咨询单位：国土空间规划处

  联 系 人：黄莲

  联系方式：0551-62553108